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国务院十二五规划纲要中期评估报告摘要

2015年07月24 10:20来源:中国证券网 浏览:1234

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》),是在我国全面建设小康社会关键时期,深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期发布实施的纲领性文件。全面评估《纲要》实施进展情况,推进《纲要》顺利实施,对推动科学发展、全面建成小康社会具有十分重要的意义。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》要求,重点围绕《纲要》明确的主题主线、主要目标、战略任务、重大改革、重点工程等实施进展情况进行全面评估,并在深入分析存在的主要问题和挑战基础上,立足《纲要》实施、着眼长远发展,提出对策建议。


一、《纲要》实施总体顺利


(一)经济增长超过《纲要》预期目标


2011年国内生产总值增长9.3%,2012年增长7.7%,2013年上半年增长7.6%,经济增速高于《纲要》确定的年均增长7%的预期目标。


(二)经济结构调整取得新进展


内需对稳增长支撑作用显著增强。


农业基础进一步巩固,现代农业发展水平稳步提升。


产业结构调整取得进展,三次产业结构继续优化。战略性新兴产业发展取得进展,高技术产业快速发展,重点产业振兴和技术改造取得成效,化解产能过剩、淘汰落后产能工作取得进展,企业兼并重组积极推进。以互联网为牵引的电子商务、产品定制、物流服务和第三方支付等发展迅速,物联网、云计算、互联网金融、网络传媒娱乐、研发设计服务等新兴业态蓬勃发展。


重大基础设施建设成效显著,综合交通运输体系不断完善。


城镇化积极稳妥推进,城乡发展协调性增强。


区域发展战略深入推进,区域发展协调性增强。


(三)科技教育水平稳步提高


科技研发投入力度加大,创新能力持续提升。企业创新活动更加活跃,科技投入和产出大幅度增长。2012年,我国全社会研发经费投入突破1万亿元,占国内生产总值的比重提高到1.98%。


教育事业优先发展,普及程度持续提高。财政教育投入进一步加大,各项教育发展重点工程稳步推进,教育改革发展取得积极进展,教育公平取得成效,公共教育资源配置得到改善,职业教育和技能培训规模日益扩大。


(四)资源节约环境保护力度加大


推进资源节约集约利用,资源利用效率持续提升。


环境保护工作力度加大。


应对气候变化工作稳步推进,基础能力建设得到加强。


重点区域保护力度加强,生态建设扎实推进。


(五)人民生活水平不断提高


城乡居民收入快速增长,基本公共服务水平显著提高。2011~2012年,城镇居民人均可支配收入年均实际增长9%,农村居民人均纯收入年均实际增长11%,均高于同期国内生产总值增速,实现了城乡居民收入增长和经济发展同步的目标。截至2013年6月底,城镇职工基本养老保险参保人数达到3.1亿人,城乡居民社会养老保险参保人数达到4.9亿人。


(六)社会事业和社会管理得到加强


文化卫生体育事业繁荣发展,生活质量持续改善。


加强和创新社会管理,社会治理体制更加健全。


(七)改革开放稳步推进


重点领域和关键环节改革取得成效。


对外开放广度和深度不断拓展。协同推进沿海、内陆、沿边开放,内陆开放型经济快速发展,沿边开放水平不断提升,全方位区域开放格局不断完善。


(八)其他重点任务进展顺利


《纲要》提出的推进社会主义政治文明建设、保持香港澳门繁荣稳定、加强国防和军队现代化建设等重大战略任务进展顺利。


总的来看,《纲要》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利,24个主要指标绝大多数达到预期进度要求,少数指标已提前完成《纲要》目标。但部分指标实现进度较慢,需要给予高度关注。


一是能源消费强度控制指标受能源消费总量增量超出预期的影响,2011~2012年能耗强度只下降了5.5%,要实现五年下降16%的目标还有很大距离。


二是二氧化碳排放强度控制指标。2011~2012年二氧化碳排放强度累计下降6.6%,未实现五年下降17%的目标,2013~2015年需要年均下降3.9%以上。


三是能源消费结构优化指标。2012年,非化石能源占一次能源消费比重为9.4%,累计仅提高0.8个百分点,要实现到2015年11.4%的目标,2013~2015年还要累计提高2个百分点。


是氮氧化物排放量下降指标。由于脱硝电价政策试行期间火电厂脱硝意愿不强、设施建设滞后,以及机动车油品标准和质量偏低等诸多原因,2011年氮氧化物排放总量上升5.7%,虽然2012年下降2.8%,但仍比2010年高出2.8%。要实现五年下降10%的目标,2013~2015年需要年均下降4.3%以上。


二、存在的主要问题和挑战


“十二五”前半期实施情况和薄弱环节表明,由于制约科学发展的思维定式、路径依赖、体制机制尚未发生根本改变,关键领域改革推进难度较大,科学发展和转变经济发展方式的激励约束机制尚未健全,《纲要》确定的以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的发展要求有待进一步落实,全面完成《纲要》提出的各项目标任务,还存在一些问题和挑战。


(一)结构优化升级进展缓慢


依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变。投资依然是拉动经济增长的主要手段,一些地区的高增长主要靠固定资产投资超常增长支撑,相当部分投资集中在基础设施、房地产和部分产能过剩领域,积累了较大债务风险。


农业生产面临诸多挑战,基础地位还不稳固。农业资源环境约束与需求刚性增长的矛盾突出,保障粮食等重要农产品有效供给面临挑战。


产业优化升级进展缓慢。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等行业产能过剩严重,光伏等新兴行业的产能利用率只有30%~50%。


技术进步和人力资本对经济增长的贡献不高。产业技术升级慢,大型企业研发动力不强,中小企业创新能力不足基础和前沿技术研究比较薄弱原始创新能力仍然较弱,研发投入绩效有待提高,科技创新基础还不牢固,核心技术受制于人的局面尚未根本改变,经济增长的科技含量不高。劳动力、资金、土地、能源资源等要素产出效率依然偏低。劳动生产率只相当于发达国家的1/4左右。单位产出的资本投入持续提高,投资效率持续下降。土地使用十分粗放,城镇建设用地人口密度和土地产出强度偏低。经济增长的全要素生产率贡献有所下降。


城乡分割、区域分割的体制机制尚未根本破除。虽然城乡居民收入差距和区域发展差距趋于缩小,但各种要素、产品在城乡区域间自由流动和平等交换受到阻碍,行政分割、地方保护、恶性竞争现象依然存在。城镇化进程中产业结构升级、要素空间聚集、资源集约利用、农业适度规模经营、农村繁荣发展的有机统一尚未实现。重复建设、无序开发现象普遍存在,城乡一体、区域协作、良性互动的发展格局尚未形成。空间开发秩序混乱,产业和城镇布局与资源环境承载力之间的矛盾突出,主体功能区战略的实施机制有待进一步完善和强化。


(二)环境污染形势严峻


大气污染日趋严重。传统煤烟型大气污染依然严峻的同时,以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。虽然按1996年环境空气质量标准城市空气质量得到改善,但按照在1996年标准基础上增设PM2.5浓度限值、臭氧8小时平均浓度限值,调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准,全国有60%左右的城市空气质量不能达标,灰霾现象和雾霾天气在局部地区频繁出现且日趋严重。


水体污染依然突出。由于人口密度高、经济活动强度大,加之部分高污染行业沿江(河)布局,污水处理和排放控制不力,重点流域化学需氧量、总磷和总氮排入量居高不下。地下水污染开始由点状向面上扩散,由浅层向深层渗透,水资源安全受到威胁。


土壤污染日益凸显。产业发展对土壤污染的累积影响逐步显现,被污染地块开发利用的环境问题突出,对农产品质量和人体健康构成威胁。重金属过度排放和化肥、农药、农膜等使用不合理,使全国土壤环境质量下降,局部地区出现中度和重度土壤污染。由于土壤环境保护的法律法规缺失、标准体系不健全,环境监测、预警及监管基础薄弱,污染途径多、原因复杂、控制难度大,土壤污染呈现复合型、难治理的特点。


(三)财政金融风险增大


由于依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变,一些地区为了追求经济增长速度,盲目扩大投资,不顾条件上项目,不仅带来了产能过剩等问题,还导致地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患,部分地区政府性债务规模过大。由于股票市场融资功能弱化,股权融资与债务融资比重失衡,债务杠杆率偏高。一些金融机构通过影子银行体系提供大量高成本融资,融资期限错配,潜藏着一定的流动性风险。大量债务集中在收益水平低且回收期长的基础设施、产能严重过剩产业和房地产领域,资金周转速度和使用效率下降,处理不好容易引发系统性金融风险。


(四)社会矛盾复杂多发


居民收入差距依然较大,不同群体间利益矛盾加大。城乡社区公共服务设施依然薄弱,城乡、区域、群体之间基本公共服务差异仍然较大,低收入群体和农业转移人口享受的基本公共服务水平偏低,潜藏着一定社会风险。环境污染、征地拆迁、非法集资、群体利益诉求等导致的群体性事件时有发生,人民群众对社会公平正义的诉求范围更加广泛。信访总量仍在高位运行,治安案件立案数、刑事案件立案数等社会稳定指标呈上升趋势。


三、强化《纲要》实施的主要措施


从国际环境看,国际金融危机爆发至今已逾五年,但深层次影响尚未结束,美、欧、日等主要发达经济体经济复苏动力仍显不足,全球经济稳定复苏依然缓慢且存在变数,国际需求难现过去的强劲增长。从内部环境看,国内经济增长的要素和约束条件正在发生变化,随着人口老龄化水平和劳动人口抚养比提高,我国劳动力成本进入上升通道,加之企业生产经营的资源环境成本约束加大,支撑高速增长的传统比较优势正在弱化。前几年形成的一大批过剩产能和部分城市的房地产泡沫需要逐步消化;过高的整体经济杠杆率和地方政府性债务,也需要通过稳健的去杠杆过程加以消化。


(一)全面深化各项改革


制度创新是推动发展的核心动力,是贯彻落实《纲要》主题主线的重要保障,也是化解经济社会发展诸多矛盾和问题的根本出路。特别是要把经济体制改革作为全面深化改革的重点,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,处理好政府与市场的关系,在政府治理及发展成果考核评价、统一市场体系、财税体制、金融体系、土地制度、就业创业体制机制、收入分配制度、社会保障制度、生态文明制度等领域,加快取得改革突破,通过改革增强发展动力和创新活力,进一步夯实《纲要》实施的制度基础。


(二)确保实现预期增长目标


1、进一步健全宏观调控政策体系。合理把握宏观经济政策的调控方向和力度,根据形势变化加大预调微调力度,财政政策应该在保障政府投资重点、防范地方政府性债务风险、促进结构调整和保障改善民生等方面发挥更积极作用;货币信贷政策要有效防范通胀,保持金融市场流动性和利率水平合理适度,引导资金更加有效地投入到满足有效需求、具有经济效益、符合产业政策的实体经济部门,为创业创新和结构调整提供更高效的金融服务。进一步完善人民币汇率市场化形成机制,按照主动性、渐进性、可控性原则,进一步增强汇率双向弹性,加快实现人民币资本项目可兑换。进一步加强财政、货币、产业、土地、环保等政策之间的协调配合,努力完善以服务总量调控目标为主、兼顾多重结构性目标的宏观调控政策体系,防止出现大的经济波动。


2、积极防控并妥善化解财政金融风险。要根据不同地区和不同领域负债水平的高低,按照区别对待、分类监管、疏堵结合的原则,有针对性地采取应对之策。按照尽力而为、量力而行原则,合理安排改善民生的各项计划,既要保障民生托底,又要防止把胃口吊得过高。合理调控全社会固定资产投资规模,根据财力可能合理安排公益性和准公益性基础设施项目的投资规模,健全地方政府投融资行为约束机制,从源头上控制债务规模过快扩张。对地方政府性债务实行分类管理,建立规模控制、预算管理和风险预警制度,加强高风险地区债务管理,完善地方政府债券制度,建立规范的地方政府举债融资机制;加强对地方政府举债行为监管,坚决制止地方政府违法违规融资行为;全面动态监控地方政府性债务情况,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,编制地方政府资产负债表。妥善化解地方政府性债务风险,防止资金链断裂导致的区域性、系统性违约风险。将地方政府新增债务纳入党政领导干部考核范围。在基础设施和公共服务领域,在保障合理收益前提下,积极引入民间资本等多元化投资主体,推进特许经营,完善市政公用设施定价机制,提高运营效率,减轻政府支出压力。加快股票市场制度改革和完善步伐,进一步完善股票市场融资和投资功能,促进创业投资和私募股权投资基金规范发展,进一步完善债券市场,创新债券品种,提高股权融资和债券融资等直接融资比重。加强和改进金融监管,有效监管影子银行体系,防止资金过于集中在产能过剩和投机性领域,有效防控系统性金融风险。


3、构建中长期内在稳定增长机制。在地方政府性债务负担加重、整体债务率偏高,货币供应量持续较快增长和全社会融资规模偏大环境下,单纯以需求管理为主的财政政策和货币政策,在促进经济增长上的运作空间日趋缩小,操作不当还会带来产能过剩加剧、结构调整延缓、通胀压力加大、债务风险累积等问题。要创新宏观调控思路和政策组合,坚持需求管理和供给管理并重,顺应转型升级和提高核心竞争力的迫切要求,以提高供给侧效率为重点,着力构建新的内在稳定增长机制。在扩大内需特别是消费需求的基础上,充分利用我国城镇化水平提高后日益显著的规模经济和分工效应,将稳增长的着力点转向完善市场经济体制和改善营商环境,不断加强人力资本积累,加快培育新的竞争优势,促进创业繁荣、创新驱动、结构升级,进一步提高全要素生产率,促进经济增长与结构升级同步,为中长期持续稳定增长创造条件。


(三)加快推动产业结构升级


针对近年来国际产业格局调整、新兴产业加快涌现、信息化融合不断加深,传统产业向绿色低碳、数字智能化方向升级,产业链形式从简单线性关系向多维立体网络发展,供应方式由单纯大规模生产向大规模生产与灵活个性化订制互补转变等新趋势,着眼于打造中国经济升级版,统筹解决当前突出矛盾和长期结构性问题,把化解产能过剩、推动结构升级与优化产业布局结合起来,把加快培育新比较优势与深度参与国际分工结合起来,不断提高生产要素配置效率,促进三次产业互动融合发展,提高产业发展质量和核心竞争力。


1、加快发展现代农业,夯实农业基础地位。以确保国家粮食安全为前提,统筹国际国内两个市场、两种资源,有序推进农业发展转方式、调结构,加快发展现代农业。严格保护水土资源,在坚守耕地数量红线的同时更加注重保护耕地质量,加快实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划,着力加强粮食等重要农产品生产基地建设,实施粮食收储供应安全保障工程,提高市场供应能力。大力推进农业科技进步,推动良种、良法、农艺、农机有机融合,推出突破性的新品种、新技术和农机具,着力提高单产水平。加快构建农业技术服务新机制,积极发展多元化的社会化服务组织,支持发展多种形式的适度规模经营,提高农业生产专业化水平和组织化程度。有序治理耕地重金属污染、农业源污染、地表水过度开发和地下水超采等农业环境突出问题,保障农产品质量安全和生态环境安全。启动大豆和棉花的目标价格补贴试点,逐步研究完善粮食等农产品的价格政策和市场调控机制。


2、加快推进现代产业体系建设。从优化结构、延伸链条、鼓励创新等入手,进一步强化信息化与工业化融合,加快健全现代产业体系。加快服务业发展,不断提高服务业增加值和就业比重,优化服务业结构,重点发展面向制造业转型升级的生产性服务业,面向消费结构升级、生活质量提高的教育培训、医疗保健、养老托护、休闲旅游、文体娱乐等生活性服务业。培育发展战略性新兴产业,加快实施重大产业创新发展工程和重大应用示范工程,重点解决好技术支撑、市场培育和政策保障问题。改造提升制造业,继续按照“四个一批”的要求化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾,抑制高耗能、高污染行业盲目扩张,推进企业技术改造,促进制造业生产链条从加工制造环节向研发、设计、品牌、营销、服务等环节延伸,生产方式从大规模同质化生产向柔性化、智能化、数字化生产转变。坚持陆海统筹,深化海洋经济发展试点。


3、积极培育动态比较优势。在充分发挥比较优势的基础上,积极培育动态比较优势,是产业结构升级的支撑。要采取措施应对人口红利逐步弱化、劳动力成本明显上升等挑战,延缓传统比较优势的过快丧失。根据各地劳动力供求关系和生活成本上升状况,弹性确定最低工资标准,减轻用工成本过快上涨压力。完善教育培训体系,加大职工特别是进城农民工技能培训力度,培养高素质劳动者和技能型人才,以人力资本积累弥补人口红利的弱化。建立产学研协同创新机制,加大政府对基础、前沿、公益、共性关键技术研究的投入力度,开展财政科技经费投入绩效评估,培育有利于企业研发创新的良好环境,鼓励企业加大新技术、新产品研发力度,更加注重具有跨领域和跨行业融合特征的新业态创新,发挥国家级高新区、自主创新示范区的集聚辐射带动作用,促进科技型中小企业集群创新,通过创新驱动加快培育新的比较优势,在更高水平上参与国际分工和竞争。


4、完善产业政策实施机制。以调控产能为主要目的、以国有企业为主要对象、以行政手段为主要工具的产业政策实施机制,已难以适应以产业结构升级和提高核心竞争力为主要目标的产业政策需要。必须以改善创新创业环境、强化知识产权保护、促进公平竞争为主,创新产业政策实施机制和手段。加快打破行业垄断,降低进入壁垒,促进各类生产要素更便利地围绕市场需求进行配置,更好发挥民营企业和中小企业的创业创新功能,以及与大企业协作配套的专业化分工效应。进一步减少不合理行政干预和行政许可,加强创业创新扶持,完善小微企业财税金融政策,强化对知识产权和财产权的法律保护,加快社会信用体系建设,降低实体经济发展的交易成本。加强产业政策与金融、土地等政策协同配合,促进生产要素在区域间差别化配置,推动区域错位发展。充分发挥多层次资本市场在企业融资和优化重组中的作用,发挥政府公共资源的杠杆引导作用,调动创业投资和股权投资资本更多支持创业创新和企业兼并重组。


5、优化产业发展空间布局。围绕主体功能定位和发展方向,把握不同区域的资源禀赋与发展优势,实施差别化的区域产业政策,出台重点产业布局和产业转移指导意见,合理引导产业有序转移,优化产业空间布局。探索制定各类主体功能区产业项目负面清单,进一步明确不同主体功能区限制和禁止类产业。建立主体功能适应性评价制度,编制区域规划、布局重大项目必须符合各区域的主体功能定位。严格市场准入制度,对不同主体功能区的产业项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源综合利用和污染物排放等强制性标准。建立市场退出机制,对限制开发区域严格制定和执行产业准入门槛,对不符合主体功能定位的现有产业和项目,通过设备折旧补贴、迁移补贴、土地置换等手段,促进跨区域转移或关闭;对重点开发区域增强产业配套能力,引导产业集群发展;对优化开发区域引导弱势产业有序外迁,加快产业转型升级。


(四)强化节能环保治理措施


有效缓解我国现代化进程中的能源资源约束,强化生态环境保护是建设美丽中国的重要任务,也是人民群众提高生活质量的殷切期盼。针对节能减排任务艰巨、生态环境保护实施不力、完成《纲要》目标难度较大的严峻现实,必须把加强能源资源节约和生态环境保护放在更加突出重要的位置,实施最严格的生态环境保护制度,创新生态环境保护治理模式,强化空间管控、源头治理和全过程管理。


1、强力推进节能降耗。实行能源消费总量和能耗强度双控考核,公布考核结果,强化社会监督。大力推进结构节能,严格执行能评制度,加快淘汰能效偏低的落后产能,对能源消费增量超控或节能进度滞后地区,暂停核准新上高耗能项目,实行能耗等量或减量置换。加快高效节能技术推广,继续实施节能重点工程。抓好重点地区和领域节能,加强对节能滞后地区的督促指导,推进工业、建筑、交通和公共机构领域节能,深入开展万家企业节能低碳行动,抓好重点用能单位能耗在线监测系统建设。完善节能经济调节政策,加大差别电价、惩罚性电价执行力度,推行能耗领跑者制度,严禁对高耗能企业实行优惠电价,大力推行合同能源管理等市场化节能机制,建立和实施节能量交易制度。加强节能标准修订工作,建立节能标准动态更新机制,鼓励有条件的地方制定更加严格的节能标准,提高产业能耗准入门槛。完善节能统计制度,解决节能数据国家与地方不衔接问题。


2、加强突出环境问题治理。加大主要污染物减排力度,对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业,实行阶段性环评限批。对集中显现的大气、水体和土壤污染问题,加大治理和修复力度。加快完善推进氮氧化物减排的政策措施,落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策,抓紧实施水泥、有色等非电行业及工业生活锅炉、窑炉脱硝工程,加快油品标准质量升级和老旧汽车淘汰,加强煤炭质量管理。切实抓好《大气污染防治行动计划》落实,开展多种污染物协同控制,建立京津冀、长三角等区域联防联控联治机制,推进挥发性有机污染物治理,加强城市扬尘综合整治,加强重点地区雾和霾天气监测预警。积极发展水电、风电、太阳能等可再生能源,在确保安全的基础上高效发展核电,合理安排新能源产业布局,从源头上防治大气污染。在重点流域、湖泊水库实施总磷总氮排放总量控制,按照流域环境容量调整优化沿江(河)产业布局,禁止在重点流域江河源头新建有色、造纸、印染、化工、制革等项目。严格保护耕地和集中式饮用水水源地土壤环境,严格控制新增土壤污染,严禁被污染场地未经治理修复直接开发利用,有序推进土壤污染治理试点示范,加快化学品环境管理立法,进一步强化化学品环境风险防控。优化畜禽养殖布局,加大规模化畜禽养殖污染治理力度。强化环境监管和应急能力建设,完善法律法规和标准体系,健全投入机制,强化科技支撑,加强对企事业单位和执法主体的规范、监督和约束。


3、完善资源节约和生态环境保护模式。加强资源开发利用全过程节约管理,注重事前防控和闭环管理,建立以资源保障和环境质量变化趋势为依据的反馈联动机制,大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度和污染物排放总量。强化大区域保护,在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区脆弱区等区域划定生态保护红线,加快构建重点区域、流域以至全国资源生态环境安全保障体系。实施重大生态修复工程,扩大森林、湖泊、湿地面积,让各类生态系统休养生息,增强生态产品生产能力,引导绿色循环低碳产业发展,有效控制生态赤字。健全资源有偿使用制度和生态补偿制度,坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,深入推进能源、水资源、矿产资源等资源性产品价格改革,完善垃圾处理定价机制,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围,逐步将资源税扩展到占用各类自然生态空间,开征环境保护税。引导银行业金融机构发展绿色信贷,合理配置信贷资源,抑制高耗能、高污染产业的粗放增长。坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。推行碳排放权、排污权、水权交易制度,开展低碳产品认证,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。完善生态文明示范建设引导政策,积极探索不同类型地区建设生态文明的有效途径。把《纲要》资源环境类指标纳入国民经济和社会发展年度计划,分年度积极予以推进。强化社会共同参与、共担责任机制,最大限度地动员各方面力量,完善社会监督机制,形成全民共建共保的格局。


4、严格监管和执法。健全监管机构,整合管理职能,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。加强资源环境承载能力分析,探索建立资源环境承载能力监测预警机制。提高监管和应急能力,强化能评、环评监督检查,依法查处违法行为,加强节能监察执法队伍、环境应急管理队伍、污染源自动监控系统和应急指挥体系建设、监督管理和运行维护。深入开展环境整治专项行动。强化各级人大节能减排和环境保护监督工作,组织开展专项执法检查,加大对违法违规用能、环境违法行为和重大环境污染事故的责任追究和处罚力度。探索实行生态环境损害终身追责制度,把资源消耗、生态环境效益和损害程度纳入考核体系。


(五)推进新型城镇化发展


2011~2012年,我国城镇化发展进程快于规划预期,但发展模式粗放、质量不高的问题突出。必须准确判断城镇化发展的新趋势新特点,妥善应对城镇化面临的风险挑战,尊重基本国情,遵循基本规律,走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路。出台并实施国家新型城镇化规划及相关配套政策,积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。


1、有序推进农业转移人口市民化。按照尊重意愿、自主选择,因地制宜、分步推进,存量优先、带动增量的原则,以农业转移人口为重点,兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。健全农业转移人口落户制度,实施差别化落户政策,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。优先解决长期在城里务工经商的举家迁徙农民工及其家属落户问题。建立健全政府、企业、个人之间的成本分担机制,以及各级政府间公共成本分担机制。


2、优化城镇化布局和形态。按照全国主体功能区规划明确的区域主体功能定位,根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力,优化城镇化空间布局和城镇规模结构,促进大中小城市和小城镇协调发展,推动形成“两横三纵”的城镇化战略格局。坚持统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小,合理引导城市群发展,优化提升东部地区城市群,在中西部地区条件较好地区培育发展新城市群,建立健全城市群协调发展机制。发挥中心城市辐射带动作用,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进各类城市协调发展。特大城市要适当疏散经济功能和其他功能,推进劳动密集型加工业向外转移,缓解城市病压力。完善综合运输通道和区际交通骨干网络,加快城市群交通一体化规划建设,改善中小城市和小城镇对外交通,发挥综合交通运输网络对优化城镇化格局的引领和支撑作用。


3、提高城市可持续发展能力。促进城市经济转型升级,强化城市产业就业支撑,根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势,优化城市产业结构,营造良好就业创业环境。优化城市空间结构和管理格局,提高城市空间利用效率,统筹规划地上地下空间开发,改造提升中心城区功能,大力推进棚户区改造,稳步实施城中村改造,严格规范新城新区建设,改善城乡结合部环境。加强市政和服务设施建设,健全城镇基本公共服务体系。推进绿色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建设。加强和创新城市社会治理,完善城市治理结构,强化社区自治和服务功能。


4、推动城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大城乡统筹力度,完善城乡发展一体化体制机制,推进城乡统一要素市场建设,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。加快农业现代化进程,促进农业生产的规模化、机械化、标准化和产业化,不断提高农业综合生产能力、抗风险能力和竞争能力。遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则,科学规划、统筹安排农村公共服务和基础设施建设,加快建设社会主义新农村,构建农民幸福生活的美好家园。


(六)完善区域协调发展机制


虽然近年来我国中西部地区发展速度加快,与东部沿海地区发展差距趋于缩小,但由于全国统一市场制度建设滞后,区域间利益协调和分享机制不健全,行政区经济格局依然存在。一些地方不顾条件盲目追求经济增长高速度,导致地区间恶性竞争、产业结构趋同、产能过剩、政府债务攀升、生态环境恶化。要围绕完善全国统一市场、基本公共服务均等化等制度建设,加快建立区域协调发展的体制机制。


1、加快全国统一市场体系建设。要素在统一市场进行自由流动和配置,是要素报酬均等化、区域间人均收入差距缩小的重要制度基础。目前以户籍制度为基础的公共服务提供机制,对劳动力在城乡间、区域间、城市间自由流动并公平获得相应待遇,构成了制度性制约,也是导致行政区经济、地方保护、区域间不合理竞争的重要原因。要加快改革户籍制度,逐步取消依附在户籍上的福利特权和针对非户籍人口的歧视性规定,提高社会保障统筹层次,加快完善各类社会保险跨地区转移接续机制,加快推进基础养老金全国统筹,进一步完善财政转移支付体系,更多考虑常住人口基本公共服务支出的需求,不断完善要素和产品跨区域自由流动、平等交换的体制机制。


2、健全主体功能区战略和规划实施机制。坚定不移地实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,促进经济、城市、人口布局与资源、生态、环境承载力相协调。进一步强化主体功能区战略和规划实施,加快省级主体功能区规划全覆盖,推进市县主体功能区建设,加快出台投资、产业、土地、环境等配套政策;完善国家重点生态功能区转移支付办法,尽快实施国家农产品主产区转移支付政策。建立健全省级财政转移支付和补偿的体制机制。按照“点状开发、面上保护”的要求,强化重点生态功能区和农产品主产区主体功能,探索“飞地经济”等多样化的开发和利益分享模式,为当地经济发展和人口转移提供就业和居住空间。


3、完善区域政策和区域规划体系。深入实施区域发展总体战略,在推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极促进东部地区转型发展的基础上,不断完善区域政策和规划体系,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。中央政府主要负责跨省区、跨重要流域和少数事关全局的特殊地区的区域政策和规划制定,推动地区间加强产业转移合作,共建产业合作园区。在继续实施优先推进西部大开发等差别化区域政策的同时,更加注重发挥功能性区域政策的作用,重点解决欠发达地区在人力资本、交通设施等发展环境方面的不足和劣势,规范区域间招商引资竞争行为,维护区域间公平竞争环境和国家统一的财税政策体系。推进长江经济带、丝绸之路经济带、环渤海经济带等重点区域的规划建设和发展。


(七)进一步强化社会建设


我国正处于社会阶层多样化、利益主体结构多元化阶段,对创新社会治理提出了更高要求。要强化薄弱环节,推进制度创新,着力保障和改善民生,积极预防和化解社会风险,促进社会和谐稳定。


1、大力推进基本公共服务均等化。积极回应群众诉求,优先解决关系人民群众切身利益、人民群众反映强烈的突出问题。加大基本公共服务有效供给,增加与人的发展直接相关的就业、社会保障、医疗卫生、教育、文化、体育等方面的公共财政支出。提高基层公共服务能力,通过政府购买服务等方式,更好地发挥社会力量作用。改善公共服务基础设施,健全服务网络,提高服务设施使用效率。大力推进基本公共服务均等化进程,加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度,努力提高基本公共服务水平。


2、创新社会治理体制。坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。激发社会组织活力,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。引导社会公众有序参与社会治理,支持和发展志愿服务组织。创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全重大决策社会稳定风险评估机制,建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使社会矛盾得到有效化解,群众合法权益得到有效保障。改革信访工作制度,实行网上受理信访,提高信访公信力,使群众合理诉求得到充分反映和及时就地解决。加快社会信用体系建设,尽快出台社会信用体系建设规划,完善社会成员信用记录,健全失信联合惩戒机制,创建良好的市场和社会运行环境。

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